发挥各级调解中心在维护社会稳定中的作用的构想

                                                                                                             黄国先

近年来,随着我国社会快速发展,体制转换,各种利益相互摩擦、碰撞,出现了很多群体事件、突发事件,成为社会关注的热点、焦点问题,如何快速、有效的解决,人们习惯简称为维稳工作。这些问题如果得不到及时、公正处理,对立面矛盾激化,都会集中反映到各级政府面前,困扰着各级政府和司法机关,如瓮安事件、石首事件、通钢事件及重大事故、劳资纠纷等等。这些事件严重影响该地区社会、经济发展,直接影响社会和谐。
        从各地的报道可见,引起突发事件、群体事件的主要原因有:(一)征地拆迁纠纷引发的群体性事件。(二)企业改制,职工下岗以及工资福利问题引发的群体事件。(三)重大责任事故引起的突发事件、群体事件。(四)少数基层组织软弱涣散,个别干部工作不力引发的群体事件。(五)行政、司法机关存在有法不依、执法不公现象引发的群体事件。
         笔者以为 ,在我国经济体制、政治体制改革过程中。各种社会矛盾的发生是不可避免的,突发事件、群体事件会长期存在,必须正确对待,正确处理。如果这些问题处理不好,就会扩大矛盾,造成矛盾激化,给一些别有用心的人造成可乘之机,挑起事端,向政府施压,甚至出现暴力事件,成为各级政府极为棘手的问题。虽然各级政府都制定有应急预案,但是一旦出现大规模的突发事件、群体事件时,很多事件处理的并不理想,个别地方最终动用警力,强行驱散聚集的人群,群众反映强烈,行政长官被问责,留下很多不安定因素,问题没有真正解决。
        笔者作为中国国际贸易促进委员会/中国国际商会调解中心的调解员,也是一个关心社会热点问题执业律师,经过长期观察、分析看到,这些问题一旦酿成突发事件、群体事件,解决的办法只有一个,那就是必须通过法律途径解决,此外别无它途。而解决问题最好的办法是协商和解。在大规模的突发事件、群体事件发生后,怎么样才能把群众引导到法治的轨道上来呢?为什么政府工作人员或政府负责人的说服教育工作总是事倍功半,效果不明显呢?为什么矛盾激化、越级上访、累讼屡屡不止?
       现在各级人民政府编制内都有法制办或法制局,各职能部门都设有法规处或法规科,有专职的工作人员处理法律事务。上海等地政府机关内还设有公职律师。他们是公务员,职责是为政府决策提供法律意见,处理本单位法律事务。但是当这些机关遇到突发事件、群体事件出面接待、接访,代表本单位处理问题时,却很难往往难以达到预期,有些甚至造成累访、累讼,越级上访,矛盾激化。分析一下,主要有以下几个原因:
        一、引发突发事件或群体事件的问题往往涉及的法律层面多,有的问题是多种法律行为交织,如征地拆迁,政府行政行为和开发商拆迁还建的民事行为交织在一起,多种法律交叉,甚至竞合,如行政法律法规和民事法律法规、劳动法、经济法律法规交叉竞合,有的事件涉及宪法、集会游行示威法、治安处罚法等等。接谈的公职律师或法律工作人员因长期从事的是与本机关职能有关的法律事务,往往缺乏多种法律行为交织、多种法律法规交叉、竞合方面的专业知识和处理复杂问题的经验,力不从心,欲速则不达。
         二、上访者对接谈的政府工作人员抱有偏见,不信任,他们认为,你们是公务员,“吃谁向谁”。接谈人员一言之差,就容易引起反感或对立。
         三、人们往往普遍同情弱者。个别机关工作人员失职、渎职,对上访群众态度冷漠,一拖再拖,久拖不决,引发群众反感,矛盾激化,形成对立。
         四、到目前为止,没有一个独立的法律服务机构能正面地接待突发事件、群体事件的当事人,为他们无偿提供准确、高效的法律咨询服务,不带任何偏见地帮助他们提出切实可行的解决问题的方案。
        笔者认为,处理突发事件、群体事件是维护社会稳定一项极其复杂的社会工作,特别是一些企业职工群体上访事件,很多都是职工在问题长期得不到解决时表达诉求的一种方式,有些要求是正当的合理的,不应称之为不明真相。全社会应当把它作为一个系统工程来作,从预防、疏导、解决、善后等一系列工作逐个环节建立有效地应对机制,这就急需大批精通法律法规和政策、经验丰富的法律工作者,律师视乎应当首当其冲。但从各地报道看,在处理突发事件、群体事件中,几乎看不到律师的影子,听不到律师的声音,这是很奇怪的,也是不正常的。作为社会法律工作者的律师大都具有丰富的法律知识和处理具体问题的经验,为什么在处理这些重大社会问题上会缺位呢?
        笔者感到,一个最主要的原因是,近年来各级律师管理机关为了加强对律师队伍的管理,对律师和律师事务所提出了更加严格的要求。其中之一是不得介入群体上访事件,不得激化矛盾。有的律师事务所甚至在群体上访者要求代写 申诉、投诉举报材料时都不愿受理;另一个原因是律师不知道应当如何正确介入群体事件、突发事件的工作,搞不好费力不讨好,反而会被追究责任。还有一个原因是律师制度本身决定的,律师的职责是接受当事人的委托为当事人提供法律服务,决定了律师不易居中处理此类问题。正是这些因素直接阻碍了律师参与处理群体事件、突发事件的工作。使本应成为化解社会矛盾主要力量之一的律师退避三舍,销声匿迹了。
        针对上述问题,笔者建议在各省市自治区国际贸易促进委员会/国际商会调解中心内设立一个法律机构或组织,我们姑且称之为“突发事件、群体事件法律调解工作组”(以下称工作组)。工作组的调解员大都是资深的有社会影响有社会责任的法学专家、学者、律师构成成,为非盈利公益社团组织。所需经费从目前看,只能争取社会赞助,好在所需经费不多,只要有一些办公费用即可,因为参加调解突发事件、群体事件的工作组人员完全注重的是社会效果而非其他。工作组的宗旨是为社会各方提供法律帮助,化解社会矛盾,构建和谐社会。
        工作组设秘书处,由秘书值守,一旦出现突发事件、群体事件,立即通知工作组成员赶赴事发现场开展工作。
        工作组的工作方式是在出现突发事件、群体事件时,以公正人的身份居中为当事人提供法律咨询和帮助,化解矛盾,调解纠纷,包括把群众反映的合理诉求客观地转达给有关机构,吁请解决。或者建议当事人通过正当的法律途径反映诉求,解决问题。也包括为政府机构提供法律咨询。工作组在工作中要特别强调的是“居中”,一定要不偏不倚,不带任何倾向,站在法律的立场,公正的立场解答群众的问题;一定要“居中”调解纠纷,建议/提出公平的切实可行的解决问题的方案。一俟达成合意,可以代为起草和解文书。也可以在和解文书上以见证人的名义签字见证,证明和解文书的真实性,促使问题最终解决。能用和解的方式化解矛盾,是贯彻胡锦涛总书记倡导的构建和谐社会的具体体现。
        笔者认为,由于工作组成员的特殊身份、非盈利的组织原则和他们丰富的法律工作经验,特别是居中的立场,很容易被当事人接受。中国商会河北省分会调解中心总法律顾问何贵才律师,曾经带领他的团队曾经成功地调处了一起大规模的企业职工群体上访案件,当时因企业改制中出现的问题,导致上千名职工群情激愤,大规模上访,政府工作人员几经调处未果。后来当地的市长邀请何贵才以中国国际贸易促进委员会河北调解中心调解员的名义出面调解。何律师等人凭借深厚的法律功底、丰富的工作经验、娴熟的协商谈判技巧,提出了解决问题的意见,被当事人接受,从而 圆满地解决了这一涉及人员众多、旷日长久、非常复杂的纠纷。整个过程充分体现了公开、公平、公正的原则,受到了各界的好评。
        维护社会稳定是保证国家经济发展的头等大事,发挥调解中心调解员在维护社会稳定中的作用,是一项有利于国家、有利于人民、构建和谐社会的事情,希望引起有关方面的重视,尽快把这项工作开展起来。

                                                              (作者系中国社会科学院研究生院经济法专业在职研究生毕业,黑龙江鸿运律师事务所律师)